塵土飛揚(yáng)的河北南宮市普彤街

1月24日，鄭州一處城中村的居民住所正在被拆遷。沙浪攝

河北南宮市北街十隊(duì)社員為了不讓土地被征用，在田里放置了棺材，以示決心。

塵土飛揚(yáng)的河北南宮市普彤街邊，一口紅漆棺材擺在田間地頭。當(dāng)?shù)卣畬Ρ苯质?duì)的土地開發(fā)遇到阻力。

北街十隊(duì)的社員不愿將這塊他們正在耕種的土地交給開發(fā)商，據(jù)他們所知，開發(fā)商將以每畝20萬左右的價格拿地，而他們每畝地所獲得的補(bǔ)償為1500斤小麥的折合現(xiàn)金，補(bǔ)償期40年。社員張建林開始在田里搭棚守地，還放上了棺材，他表示“不管誰死了都往里面裝?！?

隨著中國社會城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對城郊集體土地的開發(fā)猶如離弦之箭，勢如破竹。而在這類開發(fā)中，又常能看到暴力、沖突，以及帶有拼死決心的抵抗。

成都的唐福珍于1995年被邀請到金華村的集體土地上建房設(shè)廠，14年后，城市出臺新規(guī)劃，土地征為國有廠房需被拆遷。唐福珍為保護(hù)財產(chǎn)，點(diǎn)燃燃燒瓶，自焚于火中。上海的潘蓉、北京的席新柱也分別于2008年和2009年，以燃燒瓶來保衛(wèi)自己的農(nóng)村住房免被拆遷，最終以失敗告終。

城中村改造也在一些地方釀發(fā)了群體性事件。

河南鄭州300多商戶在2008年走上街頭圍堵交通，抗議他們的商鋪被拆且無補(bǔ)償。商戶所屬的天福建材市場租用的也是集體用地，期限是25年，被拆時只租用了5年，拆除理由是城中村改造。

相類似的事件還于2009年11月27日，發(fā)生在貴陽街頭。

去年12月7日，北大法學(xué)院副院長沈巋和其他4名學(xué)者聯(lián)名，提請全國人大常委會對“城市拆遷條例”違憲進(jìn)行審查。隨后沈巋收到大量拆遷戶的求助信，其中不少拆遷是因城中村改造而起。

信件多到無法讓沈巋一一回復(fù)。面對拆遷戶對他所寄予的希望，沈巋感到無奈。他理解拆遷戶心中的不平，他明白現(xiàn)在的《土地管理法》需要做一些改變。

沈巋說，因?yàn)樾碌恼魇张c拆遷條例只針對城市的國有土地，不涵蓋糾紛重重的農(nóng)村集體土地；而《土地管理法》已不適用于農(nóng)村集體土地的征收現(xiàn)狀。

“這一點(diǎn)必須改變，未來的制度設(shè)計必將涉及農(nóng)村的集體土地?！鄙驇h說。

征地沒商量

一些城中村村民反映，很多時候地被征了還不知道，清華大學(xué)蔡繼明發(fā)現(xiàn)《土地管理法》規(guī)定“先征收、后公告”，致使政府強(qiáng)勢征地

上訪、請求行政裁決，法院訴訟，河北清河縣的張?？L試了各種渠道為自己討要權(quán)益。去年7月，他那距離縣城繁華處1里之遙的房子被拆，理由為“違章建筑”。而張保俊不解的是，房子是蓋在自己的宅基地上。

張?？≌f，房子被拆前1個月，村民代表通知他，地被征了。他認(rèn)為如此征地不公平，沒簽補(bǔ)償協(xié)議。隨后張保俊接到“行政處罰書”，限其3日內(nèi)拆房。2天后，房屋被拆。

在一次聽證會上，清河縣法院院長陳崇德對拿著宅基證的張?？≌f，“什么法也不如城市規(guī)劃法大。”

河北南宮市的張建林至今也說不清楚“自己”的地，何時被征為國有。他所在的北街村10年前已變成北街居委會，但他仍在地里種著糧食，去年某一天收到居委會宣傳單，說“耕地”已征為國有，并領(lǐng)到每年1200元的土地補(bǔ)償。

“既沒給安置費(fèi)，也沒辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的相關(guān)手續(xù)，也沒說開發(fā)作何用途?！睆埥终f，所以他現(xiàn)在就日夜守在地里，不讓開發(fā)。

在城中村改造中，山東聊城強(qiáng)勢征地之余，還表現(xiàn)出一種急迫。

東昌府區(qū)政府按市里規(guī)劃，打算在3至5年內(nèi)改造完116個城中村。于是，在征地手續(xù)還未得到批復(fù)，也未建安置房，區(qū)政府便開始對陳莊村進(jìn)行拆遷。

該區(qū)國土資源局副局長胡家政的解釋是，“不拆成凈地，沒法報批。”同時他也承認(rèn)，這不是國家規(guī)定而是當(dāng)?shù)氐淖龇ǎ⒄f，“我們只能先拆遷再賣地，才有錢安置村民?！?

北京中潤律師事務(wù)所律師許榮接受過多起拆遷戶的委托，她提供這樣一個事實(shí)，許多地方政府實(shí)行“凈地出讓”，即政府征收土地后，完成拆遷，收于土地儲備中心，統(tǒng)一出讓，“相比之下，凈地所獲出讓金更高，也更容易出讓。”

“在美國，是不允許政府儲備土地。政府擁有的土地也不允許長期閑置?！鼻迦A大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明說，否則政府就會壟斷土地市場。

蔡繼明試圖了解政府強(qiáng)勢征地背后的法律依據(jù)。他研究了《土地管理法》———目前唯一一部詳細(xì)規(guī)范政府征地的法律。他發(fā)現(xiàn)這樣一個細(xì)節(jié)。

《土地管理法》第四十六條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。

“先征收，后公告?！辈汤^明說，“意思就是，不管你同意不同意，先把地征了再說?！?

蔡繼明考察過英國、美國、日本等國家的征地制度。他說，有的國家規(guī)定，非處于公共利益需要，非合法的程序，不得征用個人財產(chǎn)。制度中把征地程序、補(bǔ)償問題，是否為公共利益均作為征地前提，符合這幾條才可以征收，否則不得征收?！斑@樣，所有糾紛，在征地實(shí)施之前都解決了?！?

為公益還是為謀利？

城中村改造有時會以公共利益之名；國土部門調(diào)查顯示，近10年征地用于公共利益的不到10%

在蔡繼明的觀念中，任何一個市場經(jīng)濟(jì)的國家和法制健全的國家，動用公權(quán)來侵占私權(quán)只有一個理由，那就是公共利益。除了公共利益之外沒有任何權(quán)力。一旦國家的這個權(quán)力擴(kuò)大了，就會造成嚴(yán)重腐敗。

“中國的憲法對征地范圍只做了一種規(guī)定?！辈汤^明說。

《憲法》第十條，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。

但《土地管理法》則把征地的范圍擴(kuò)大了。它規(guī)定，在公共利益需要之外，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建的，也能將土地征為國有。

既然舊城改建，可征收集體土地，那么城中村改造也被順理成章地認(rèn)為，可征收集體土地了。

河北省開始以“新民居建設(shè)”名義，推進(jìn)城中村改造。省政府出臺文件，要求對村莊做新規(guī)劃，嚴(yán)格控制平房，提倡多層住宅，新村規(guī)劃面積控制在原有面積的2/3以內(nèi)。

山東省在去年3月也下發(fā)了“農(nóng)村新民居建設(shè)”的文件。山東聊城的東昌府區(qū)正是按照這一文件對陳莊村拆除。區(qū)政府要將分散居住的村民，都集中遷于樓房中居住。

北大教授沈巋對這種做法的合理性表示懷疑，一，為何要將城市化的生活方式強(qiáng)行推向農(nóng)村？二，這樣的改變純粹是為了公共利益嗎？

陳莊村的村民也詢問過區(qū)政府，改造后所節(jié)余出的土地，其開發(fā)收益如何分配。當(dāng)?shù)卣貞?yīng)，方案還在擬定，目前無法回答。

陳莊村有村民認(rèn)為，很有可能是開發(fā)房地產(chǎn)，因?yàn)榇遄又車纳唐贩棵科矫滓奄u到4000元了。

農(nóng)地征收沖突多發(fā) 待修法破題

“每一處城中村改造，政府都打著公共利益，為民謀利的旗號。”北大教授王錫鋅說，但開發(fā)熱情背后的真正原因是，地方財政愈來愈倚重“賣地”收入，而隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城郊的農(nóng)田、宅基地，都在不斷升值。城內(nèi)建設(shè)用地日益緊張的城市，對城中村的集體土地表現(xiàn)出愈來愈強(qiáng)的渴望。

城中村改造在各地如火如荼地進(jìn)行。廣州計劃10年改造城中村138個。西安有城中村326個，去年通過改造城中村和棚戶區(qū)，獲得土地1000萬平方米。

國土資源部門對北京、上海、山東等16個省(區(qū)、市)的征地項(xiàng)目做過一次調(diào)查。調(diào)查顯示，近十年來東部城市的征地項(xiàng)目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是經(jīng)營性用地。

河北清河縣張?？〉恼乇徽魇蘸?，他也詢問過縣政法委書記馮明躍———馮是縣開發(fā)辦主任，“所開發(fā)的土地，到底用于公益事業(yè)還是商業(yè)開發(fā)？”

“馮明躍當(dāng)時回答不上來。”張?？≌f，2005年曾有開發(fā)商委托縣領(lǐng)導(dǎo)和他洽談，要買他的宅基地，當(dāng)時出價60萬到80萬。因?yàn)閺埍？〉恼仉x縣城的商業(yè)中心只有500米。但張?？]賣。

至今，清河縣政府也未公示那塊土地的用途。

糾偏“土地法”，療效漸失

2004年用于規(guī)范征地的國務(wù)院“28號文”，其中許多條款已不被一些地方政府遵循

如何保證中國城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行，這已成為一個日益嚴(yán)峻的問題。

2009年11月30日，耗資150億的全國第二次土地調(diào)查結(jié)束。土地調(diào)查辦通報了調(diào)查結(jié)果，江蘇宿遷、吉林樺甸、河南滎陽、河北唐山、湖北荊門和四川眉山都存在錯誤地將農(nóng)用地作為城市建設(shè)用地。

國務(wù)院土地調(diào)查辦已令其整改。

而《土地管理法》難以約束中國有序發(fā)展的尷尬與矛盾，早在上世紀(jì)80年代就有所顯現(xiàn)。

當(dāng)時，全國各地洋溢著的“開發(fā)區(qū)熱潮”和隨后的“大學(xué)城熱”，直接導(dǎo)致集體土地面積大量縮減。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1996年到2004年，全國耕地凈減少1.14億畝；僅2003年一年就減少了3806萬畝。

于是，在2004年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(即國發(fā)28號文)，嚴(yán)格控制圈占集體土地。

從某種程度而言，這部“28號文”試圖彌補(bǔ)《土地管理法》中的一些不足。

“28號文”第十四條，要求健全征地程序，維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益，要求在征地報批前，將擬征地用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；還要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。

這有別于《土地管理法》中的“先征收再公告”規(guī)定。

但時至今日，并不是所有地方政府都還嚴(yán)格按照“28號文”實(shí)施征地。

河北南宮市北街居委會的很多社員表示，居委會決定新居建設(shè)之前也沒告知。對此，居委會主任劉建華承認(rèn)確實(shí)沒開過居民大會，因?yàn)椤皼]那么大地方開，上千人呢?！?

山東聊城的城中村改造在征地前也未通知村民。該市東昌府區(qū)拆遷辦主任閆文勝解釋說，之所以未提前告知，是因?yàn)楦鶕?jù)以往經(jīng)歷，一旦政府說某處要開發(fā)，違章違法建筑便如雨后春筍般冒出，以套取政府的高額補(bǔ)償，出現(xiàn)邊拆邊建的情況。

“28號文”還要求，在征地過程中，如確有必要，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。

河北清河縣張保俊說，在房子被拆前，他確實(shí)參加過有關(guān)部門組織的聽證會。

張?？∈窃?009年6月30日上午10點(diǎn)接到通知，說10點(diǎn)半召開聽證會。聽證會后，當(dāng)天下午6點(diǎn)半，收到“行政處罰書”令其拆房。7月1日，房子被拆。張?？≈两褚矝]明白，召開那次聽證會的意義。

9督察局能解征地難題？

新成立中央直屬的土地監(jiān)察體系，但城中村改造的土地問題并未列入其工作重點(diǎn)

“28號文”也試圖彌補(bǔ)土地監(jiān)察方面的漏洞，第二十四條要求，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，設(shè)立國家土地總督察，監(jiān)督土地執(zhí)法。

2006年，國家土地總督察辦公室和9個地方分局相繼成立。這9個局將代表國務(wù)院、國土資源部對各省、自治區(qū)、直轄市等政府的土地利用情況進(jìn)行督察。

“以前國土部門無法監(jiān)察地方同級政府，現(xiàn)在可以了?！眹彝恋囟讲煳靼簿值亩讲旄睂T姚青林接受采訪時說，2008年到2009年，違法違規(guī)使用土地事件的降幅在40%左右。

但這些土地督察也面臨人手緊張的難處。據(jù)姚青林介紹，全國共設(shè)有360個督察，如今實(shí)際到崗的只有200多個。而且，城中村改造的土地問題也不是他們的工作重點(diǎn)?！拔覀児ぷ鞯膬纱髩K內(nèi)容，一是耕地保護(hù)，二是防止土地方面的國有資產(chǎn)流失?！?

山東聊城的土地開發(fā)由國家土地督察濟(jì)南局負(fù)責(zé)監(jiān)督。

對于當(dāng)?shù)匚吹玫秸鞯嘏鷱?fù)就已開始拆遷的情況，東昌府區(qū)國土資源局副局長胡家政表示，督察局也知情，并認(rèn)為城中村改造符合土地利用總體規(guī)劃，征地手續(xù)也在正常報批，所以未提出異議，“畢竟很多地方都是這樣做的?！?

姚青林對地方政府的一些做法也表示理解，“地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望真的是很強(qiáng)烈?！彼J(rèn)為城中村改造所遇到的問題，是城市郊區(qū)集體土地改革的遺留問題，不是單靠執(zhí)法就能解決，需要國家出臺統(tǒng)一政策。

期待“新法”

新“土地法”醞釀1年有余；學(xué)者呼吁，作為市場經(jīng)濟(jì)國家，“征地只為公共利益”必須入法

北大法學(xué)院教授王錫鋅是和沈巋等聯(lián)名上書全國人大提請審查拆遷條例的5人之一。他認(rèn)為，土地監(jiān)察只是整套制度的一個方面，而現(xiàn)在的問題是，《土地管理法》必須進(jìn)行整體上的修改，否則征地問題會越來越尖銳。

中央黨校研究室副主任周天勇長期關(guān)注中國的土地制度。他也表示，現(xiàn)在的《土地管理法》很難適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。

所謂城鎮(zhèn)化（即城市化）有各種解釋和定義，一種最通俗的解釋就是，農(nóng)村人口不斷地向城市轉(zhuǎn)移，最后變成一個城市人口在75%以上的工業(yè)化國家。

城鎮(zhèn)化和土地存在這樣一種關(guān)系，當(dāng)越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)村的土地大量被閑置；而城市因經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，急需更多建設(shè)用地，于是開始向城郊地區(qū)擴(kuò)張。這是中國出現(xiàn)城中村改造的真正原因。

中國社科院去年做的統(tǒng)計，截至2008年末，中國的城鎮(zhèn)化率為45.5%。而美國為80%。

“所以，中國在今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展是必然的，而在這一過程中，改革現(xiàn)有的土地制度更顯得迫切?！敝芴煊抡f。

目前，由國土資源部主持修訂的《土地管理法修改草案》已進(jìn)行了1年多，并已出具一份征求意見稿。蔡繼明說，北大的國家發(fā)展研究院，以及北大林墾土地研究中心也舉行了討論。至于何時出臺還不得而知。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》在2009年11月采訪了一名接近國土資源部的人士，據(jù)他介紹，“意見稿對失地農(nóng)民補(bǔ)償和保障規(guī)定有了很大的進(jìn)步，但仍規(guī)定城市規(guī)劃范圍的土地要征收，這意味著土地財政的發(fā)展模式?jīng)]有改變，農(nóng)民不會從城市化進(jìn)程中獲得很大的收益。

“城市規(guī)劃是否就一定屬于公共利益，這很值得商榷。”蔡繼明說，建綠地建草坪是屬于公共利益，但建商業(yè)區(qū)建游樂場就是商業(yè)用途。所以征地范圍只要列入城市規(guī)劃，政府為了商業(yè)利益而強(qiáng)勢征地的局面就改不了。

北大教授沈巋對新法的期待是，在制度設(shè)計時，應(yīng)該把現(xiàn)在政府單一主導(dǎo)的局面稍微扭轉(zhuǎn)一下，讓更多民眾的意見參與進(jìn)來。而且無論如何，國家動用征地權(quán)力時必須出于公共利益。

“這對于一個市場經(jīng)濟(jì)國家而言是必須的。”沈巋說。