住建部專家：農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的住房政策該破題了:

城市的高樓大廈越來(lái)越多,但高企的房?jī)r(jià)使農(nóng)民工的進(jìn)城路成為夢(mèng)想。

建成了城市許多高樓的農(nóng)民工,常常是鋪蓋往地上一擱就“住下了”。

長(zhǎng)沙市首批5萬(wàn)平方米農(nóng)民工廉租房。江南公寓13棟住宅樓共有620套住房,能供4000多名低收入農(nóng)民工租住,人均居住面積超過(guò)10平方米,每月只需支付60元租金。

新華社記者 蘇曉洲 攝

目前,我國(guó)進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2億多人,其中,異地流動(dòng)的農(nóng)民工為1.49億人,他們已經(jīng)成為我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中一支不可或缺的新型勞動(dòng)大軍。這些農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期有序定居,事關(guān)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的大局。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化速度盡管非常快,但是其中卻存在著明顯的不穩(wěn)定因素。2008年我國(guó)的城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.07億人,但其中約1.5億異地流動(dòng)的農(nóng)民工,由于存在著戶籍、土地、保障、住房等方面的原因,大多仍難以真正在城市穩(wěn)定居住,隨時(shí)有可能回流到農(nóng)村,如果扣除這部分沒(méi)有扎根在城鎮(zhèn)里的農(nóng)民工,那么我國(guó)的城鎮(zhèn)化率有可能比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)低十個(gè)百分點(diǎn)左右。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎之一,也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路,順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國(guó)的一項(xiàng)重要國(guó)家戰(zhàn)略。

農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的條件已初步形成

2008年與1978年相比,我國(guó)的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了4 .4億人,建筑連接成片、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了4倍。這一時(shí)期的快速城鎮(zhèn)化,有補(bǔ)歷史欠賬的因素,有行政區(qū)劃調(diào)整的因素,有政府行政力推動(dòng)的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的因素,靠城市規(guī)模的擴(kuò)張,許多農(nóng)民被動(dòng)變成了市民。無(wú)須諱言,這個(gè)過(guò)程的城鎮(zhèn)化具有很大的粗放成分。

城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)必須要依靠城鎮(zhèn)集約式地發(fā)展,靠農(nóng)民的主動(dòng)性因素。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累,我們可喜地看到,農(nóng)民工變市民的條件正初步具備。

首先,農(nóng)民工在城鎮(zhèn)經(jīng)商務(wù)工出現(xiàn)了長(zhǎng)期化、家庭化和年輕化的趨勢(shì),致使定居城鎮(zhèn)的意愿增強(qiáng)。目前,不但農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)非常龐大,而且農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的實(shí)際狀況也發(fā)生了很大的變化。一是長(zhǎng)期化趨勢(shì)增強(qiáng)。根據(jù)2007年對(duì)北京市城八區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查表明,有10%的農(nóng)民工外出年限在16年以上,平均外出年限為8年;農(nóng)民工在外 打 工 時(shí) 間 每 增 加1年 , 愿 意 返 回 老 家 的 概 率 將 會(huì) 減 少0 .5%,而愿意成為城市居民的概率會(huì)增加0 .6%(李強(qiáng),2009)。二是家庭化趨勢(shì)顯現(xiàn)。目前農(nóng)民工流動(dòng)已呈現(xiàn)家庭化的趨勢(shì)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究,有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%,增長(zhǎng)到2000年的37.5%,再增長(zhǎng)到2007年的54.7%,2007年比1995年幾乎增加了一倍;3人家庭的比重從1995年的6 .2%,增加到2008年的21.2%,增長(zhǎng)了15個(gè)百分點(diǎn);有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%,增長(zhǎng)到2008年的28%,增長(zhǎng)了2倍(朱明芬,2009)。三是年輕化趨勢(shì)明顯。隨著我國(guó)開(kāi)放程度的不斷加大和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力面臨的持續(xù)壓力,農(nóng)民工外出打工的年齡程度越來(lái)越低,目前新生代農(nóng)民工逐漸成為我國(guó)農(nóng)民工群體的主體。一項(xiàng)教育部2006年關(guān)于“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會(huì)政策研究”表明,年齡在45歲以下的農(nóng)民工占到90%以上,其中16-25歲的占42.1%。這幾年比重更有所提高。這些年輕的新一代農(nóng)民工,特別是那些出生在城市里的農(nóng)民工,文化綜合素質(zhì)普遍提高,鄉(xiāng)土依戀情結(jié)逐漸淡化,城市歸屬感不斷增強(qiáng),物質(zhì)要求和價(jià)值追求提升,融入城市社區(qū)的進(jìn)程加快,定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高。

其次,農(nóng)民工收入的提高,為進(jìn)城定居奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

盡管總體上看,農(nóng)民工的收入與城鎮(zhèn)職工有很大差距,但與自身相比,已經(jīng)有了明顯的提高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)等有關(guān)調(diào)查,2004年農(nóng)民工外出務(wù)工的月平均收入為780元;2006年為966元,其中男性達(dá)到1068元;2007年上半年為1109元,其中男性達(dá)到1182元。特別是,高技能熟練工的月收入相對(duì)較高,2007年達(dá)到1500元-3000元,北京和廣州等特大城市的農(nóng)民工月均工資也相對(duì)較高,2007年分別平均達(dá)到1200元和1400元左右。由此表明,農(nóng)民工的工資水平近年逐年有了一定幅度的明顯提升。

第三,社會(huì)保障制度全面推行,將加速推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城定居。

根據(jù)民政部的報(bào)告,目前農(nóng)村社會(huì)保障體系初步形成,主要包括了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等主要內(nèi)容。到2020年,農(nóng)村社會(huì)保障工作基本可以做到有法可依、有章可循。可以預(yù)見(jiàn),隨著城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障逐步實(shí)施,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、教育等一體化進(jìn)程的大大加快,將極大地解除農(nóng)民工的后顧之憂,進(jìn)城定居的愿望將會(huì)更加迫切。

農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)迫切需要住房政策引導(dǎo)

居住是農(nóng)民工融入城市社會(huì),完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵一環(huán),是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。綜合多項(xiàng)研究,目前農(nóng)民工的住房有以下方面的特點(diǎn):

第一,農(nóng)民工的住房狀況普遍較差,對(duì)住房的滿意程度較低。

根據(jù)我們的調(diào)查,建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的半數(shù)左右,他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中;城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、居民樓地下室、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是農(nóng)民工的主要居住地,只有極少部分農(nóng)民工購(gòu)買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房;在農(nóng)民工自租的住房中,80%以上居住的是臨建房或簡(jiǎn)易房,這些房子位置偏遠(yuǎn)、建筑密度大、安全隱患高;農(nóng)民工人均住房面積低(建設(shè)部調(diào)查,2006),居住集體宿舍的平均只有5平方米,集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米,三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上;農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣,多數(shù)房屋缺少陽(yáng)光、通風(fēng)、集中取暖、獨(dú)立衛(wèi)生間等條件,陰暗、潮濕,衛(wèi)生條件差;絕大多數(shù)農(nóng)民工的住房的支出并沒(méi)有隨收入提高而增加,他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住,融入城市的程度很低,健康的文體休閑娛樂(lè)等精神需求無(wú)法滿足。

第二,隨著越來(lái)越多的農(nóng)民工家庭流入城市,對(duì)出租房的需求愿望大大增加。

2008年對(duì)杭州農(nóng)民工的一項(xiàng)研究表明(朱明芬,2009),農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重由1995年的9 .7%猛增到2008年的37 .6%。同期,農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2 .2%大幅度上升到7 .2%。在我們調(diào)查的農(nóng)民工中,也有超過(guò)44%的農(nóng)民工更傾向于在其務(wù)工的城市租房居住。盡管農(nóng)民工自己獨(dú)立租房的愿望增強(qiáng),但大城市住房的市場(chǎng)租金相對(duì)農(nóng)民工的收入來(lái)講仍然較高。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前有超過(guò)60%的農(nóng)民工在長(zhǎng)三角、珠三角等大城市和本省的省會(huì)城市就業(yè),即使農(nóng)民工家庭月收入達(dá)到3000元,租賃住房仍然困難。

第三,受收入較低而房?jī)r(jià)較高的影響,農(nóng)民工在大城市購(gòu)房能力普遍較弱,在中小城鎮(zhèn)購(gòu)房的意愿較強(qiáng)。

一是,農(nóng)民工的收入雖然有了一定的增加,但平均收入仍大大低于城市居民收入,基本不具備在大城市購(gòu)房的條件,如2008年在杭州的農(nóng)民工居住在自購(gòu)住房的比重僅有2 .4%(朱明芬,2009)。 但 與 進(jìn) 城 定 居 意 愿 相 吻 合 的是,愿意回到家鄉(xiāng)附近中小城鎮(zhèn)購(gòu)房定居的比重不低。2006年一項(xiàng)對(duì)上海、廣州、武漢、成都和阜陽(yáng)等地農(nóng)民工住房問(wèn)題研究表明(上海市房屋土地資源管理局,2006)農(nóng)民工愿意留在打工地居住的僅占30%,有35%的農(nóng)民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居,另有3 5 %的 農(nóng) 民 工 打 算 回 鄉(xiāng) 建 房 。 二是,對(duì)于在大城市購(gòu)房,不僅積累足夠的資金支付首付款對(duì)農(nóng)民工來(lái)講相當(dāng)困難,而且由于缺乏工作保障,獲得貸款的可能性也很低。三是,農(nóng)民工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動(dòng)性對(duì)農(nóng)民工在城市購(gòu)房決策也有重要影響。所有這些因素決定了,農(nóng)民工在大城市購(gòu)房難度很大,租房是最好的選擇;中小城市和小城鎮(zhèn)、大城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)更有條件滿足農(nóng)民工的購(gòu)房愿望和能力。

第四,農(nóng)民工在城里的購(gòu)房愿望主要出自對(duì)子女教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。我們對(duì)北京農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn),也有33%的農(nóng)民工傾向于在城市買房,其中60%的是為子女今后的教育和生活考慮。2008年洛陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)局也曾就“進(jìn)城農(nóng)民的心愿”作過(guò)一次調(diào)查,32%的進(jìn)城農(nóng)民最關(guān)心子女教育問(wèn)題,77.3%的父母希望子女跟隨到市區(qū)上學(xué),97.6%的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民希望子女接受高等教育。所以,政策引導(dǎo)農(nóng)民工在城市落戶和居住時(shí),應(yīng)充分考慮教育資源的開(kāi)放。

解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策建議

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,就要找到使遷徙城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口在城市定居下來(lái)的適當(dāng)解決方式。這既不能讓農(nóng)民工完全自發(fā)解決,也不能由政府完全包辦。政策思路是,針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)、居住意愿和承受能力,政策重點(diǎn)應(yīng)在中小城市、小城鎮(zhèn)和大城市各有側(cè)重。

1 .中小城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工住房政策重點(diǎn)配置在購(gòu)房定居上。中小城市和小城鎮(zhèn)是大部分農(nóng)民工經(jīng)商務(wù)工的第一站,也是許多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重點(diǎn)地區(qū);大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)是多數(shù)務(wù)工農(nóng)民工的暫住地,也是農(nóng)民工最熟悉、最容易融合的地方。在中小城市和小城鎮(zhèn),把農(nóng)民工的住房政策重點(diǎn)配置到引導(dǎo)農(nóng)民工定居符合農(nóng)民工的愿望和實(shí)際能力,還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動(dòng)。2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,“要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”,“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”等一系列政策,將為農(nóng)民工定居中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造最為有利的條件。具體建議包括:

第一,廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等城鎮(zhèn)住房保障政策應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工全面開(kāi)放。地方政府應(yīng)將農(nóng)民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃,中央和省級(jí)的住房保障補(bǔ)助資金相應(yīng)配套支持。

第二,設(shè)立專項(xiàng)啟動(dòng)資金,實(shí)施農(nóng)民工宅基地與商品房的互換。農(nóng)民工宅基地和商品房的互換可由農(nóng)民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實(shí)施,形成城鄉(xiāng)住房資源的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府可以將農(nóng)民退出的宅基地復(fù)墾或納入建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓,所得資金用于補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)民。把農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購(gòu)房與農(nóng)村住房退出和盤活相銜接,可以促進(jìn)農(nóng)村住房和宅基地資源的合理流動(dòng)和充分利用,減少宅基地的閑置和浪費(fèi),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工宅基地的財(cái)產(chǎn)功能,放大農(nóng)民工在城市購(gòu)房的支付能力,促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久定居。退出宅基地的農(nóng)民工仍可自愿保留農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)承包地,保證不降低農(nóng)民工已有的保障水平。

第三,教育資源應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工無(wú)條件開(kāi)放。將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。滿足農(nóng)民工對(duì)子女教育的需求,激發(fā)和帶動(dòng)農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居。

2 .大城市的農(nóng)民工住房政策重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)薄弱環(huán)節(jié),集中資源應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)集中易爆發(fā)的潛在危機(jī)。在大城市,農(nóng)民工數(shù)量較多,形成了大分散、小集中的居住形態(tài),雖然農(nóng)民工遍及城市的各個(gè)角落,但又相對(duì)集中居住在工地工棚、集體宿舍、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地區(qū),大城市政府的政策應(yīng)重點(diǎn)保障這些區(qū)域農(nóng)民工的居住安全,幫助他們改善居住環(huán)境,避免貧民窟現(xiàn)象和公共危機(jī)的出現(xiàn)。具體建議是:

第一,大城市的公共租賃住房向農(nóng)民工開(kāi)放。租房是農(nóng)民工在大城市最可行的居住方式。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的保障性資源在滿足本地常住居民的前提下,可對(duì)居住滿一定年限的農(nóng)民工提供。公共租賃住房應(yīng)完全向有支付條件的農(nóng)民工開(kāi)放。

第二,針對(duì)農(nóng)民工租住公共租賃住房,可以制定專門的“先租后買”的住房政策。政府和 租 房 的 農(nóng) 民 工 持 有 共有產(chǎn)權(quán),鎖定房?jī)r(jià)上漲風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民工先期可以租房,按能力逐步購(gòu)回全部產(chǎn)權(quán),以此激發(fā)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)房定居的積極性,鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居。

第三,從政策上鼓勵(lì)大企業(yè)建設(shè)符合衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工宿舍。城市政府可通過(guò)土地、稅收等政策鼓勵(lì)用工量大的企業(yè)和其它企業(yè),在符合規(guī)劃的前提下,為農(nóng)民工建集體宿舍。在強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性的同時(shí),政府還要負(fù)責(zé)制定規(guī)則和監(jiān)督實(shí)施。包括制定集體宿舍的最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)建設(shè)和使用監(jiān)管,確保農(nóng)民工居住安全。

第四,加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理,提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。加大力度推動(dòng)公共交通和軌道交通向城外延伸,增加商業(yè)配套設(shè)施,為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。

第五,有條件的城市和單位將農(nóng)民工納入住房公積金體系,允許住房公積金用于農(nóng)民工購(gòu)買或租賃自住住房。